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Que peut soumettre Emmanuel Macron par référendum?

Le président Macron lors d'une rencontre avec des élus de l'outre-mer, à Paris, dans le cadre du grand débat national, le 1er février 2019.

Le président Macron lors d'une rencontre avec des élus de l'outre-mer, à Paris, dans le cadre du grand débat national, le 1er février 2019. - AFP

Plusieurs, dans la macronie, à commencer par le Président, évoquent le référendum comme porte de sortie du grand débat national. Mais à quels types de questions les Français pourraient-ils être amenés à répondre?

Depuis un demi-siècle, son usage s'est soldé, "au mieux, par une déception, au pire, par un séisme", écrivait le juriste Guy Carcassonne. Cité à maintes reprises comme étant une solution idéale pour clore le chapitre du grand débat national, le référendum serait désormais une hypothèse viable à moyen terme. Selon Le Journal du Dimanche, Emmanuel Macron envisagerait même de l'organiser en parallèle des élections européennes, le 26 mai, au risque de brouiller les cartes le jour du vote.

Régi par l'article 11 de notre Constitution, le référendum a vu son champ élargi au fil des décennies. Il doit forcément porter sur un projet de loi, soumis par le chef de l'État sur proposition du gouvernement ou du Parlement. Dans les faits, néanmoins, c'est le locataire de l'Élysée qui est à la manœuvre.

Astuces

Emmanuel Macron ne pourra interroger les Français sur tout et n'importe quoi. Pendant longtemps, la Constitution de 1958 autorisait le président de la République uniquement à soumettre des questions portant sur "l'organisation des pouvoirs publics" ou "la ratification d'un traité" international ayant un impact sur le fonctionnement de nos institutions.

Le sujet qui, semble-t-il, a les faveurs de l'Élysée, est celui des institutions: instillation d'une dose de proportionnelle aux élections législatives, réduction du nombre de parlementaires, prise en compte du vote blanc, etc. Toutes des questions qui peuvent, selon le constitutionnaliste Bertrand Mathieu, faire l'objet d'un référendum.

"S'agissant du nombre de parlementaires par exemple; la Constitution se borne, dans son article 24, à fixer un plafond. À savoir, 577 députés et 348 sénateurs. Tant que le référendum propose de fixer des seuils inférieurs à ces chiffres, il ne sera pas nécessaire de passer par une révision constitutionnelle. Voilà l'astuce", résume-t-il auprès de BFMTV.com.

"Idem pour la proportionnelle: le mode de scrutin des législatives n'est pas précisé dans la Constitution, donc pas de problème. C'est d'ailleurs pour cela que François Mitterrand a pu faire voter la proportionnelle intégrale en 1985 via une loi ordinaire, sans en référer aux Français", ajoute ce professeur à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne.

Le sésame du Conseil constitutionnel

Oui, mais le reste? Dans l'article paru ce dimanche dans le JDD, un poids lourd du gouvernement évoque la nécessité politique de ne pas se borner à de l'institutionnel. Cette option est envisageable depuis une révision constitutionnelle portée par Jacques Chirac en août 1995.

Aujourd'hui, le référendum peut porter sur "des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent". Un champ à la fois "trop étroit" et "trop large", estimait en son temps Guy Carcassonne. Beaucoup dépend de l'interprétation du Conseil constitutionnel, qui exerce un contrôle, en amont, sur la question posée.

"On peut très bien imaginer un référendum proposant de rétablir l'impôt sur la fortune, si le Conseil constitutionnel considère que la politique fiscale est indissociable de la politique économique. A contrario, il peut faire une distinction entre les deux et s'opposer à la tenue d'un référendum là-dessus", explique le juriste Dominique Rousseau.

De la même façon, la réforme des retraites faisant partie de la politique sociale du gouvernement, ce dernier pourrait demander aux Français s'ils souhaitent voir disparaître les régimes spéciaux, ou fixer l'âge légal de départ à la retraite à 65 ans.

Pas de sociétal

Ce qui est a priori inenvisageable, c'est d'interroger par référendum sur du sociétal. "Mitterrand avait essayé d'élargir l'article 11 à ces questions en 1984, mais il avait été retoqué", rappelle Dominique Rousseau. "Emmanuel Macron ne pourra pas soumettre à référendum l'extension de la PMA, ou une question touchant aux droits des étrangers, car il s'agit de droits fondamentaux. C'est en tout cas ce que dirait, à mon avis, le Conseil constitutionnel." 

Quant au référendum d'initiative citoyenne, le "RIC" qu'appellent de leurs vœux les gilets jaunes, il nécessiterait une révision de la Constitution, "tout comme le référendum d'initiative partagée mis en place par Nicolas Sarkozy en 2008". Le "référendum sur le référendum", en l'occurrence, paraît donc improbable. Le champ des possibles, pour Emmanuel Macron, reste toutefois large.

Jules Pecnard