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Transparence en politique: depuis Urba, des petits pas progressifs vers un changement de mœurs

Le drapeau français flotte au-dessus de l'Assemblée nationale, le 25 mars 2019 à Paris.

Le drapeau français flotte au-dessus de l'Assemblée nationale, le 25 mars 2019 à Paris. - Kenzo Tribouillard - AFP

En 30 ans, la vie politique française a connu de nombreux bouleversements, généralement liés à des scandales qui ont défrayé la chronique. L'affaire Cahuzac, en 2013, est celle qui a accouché des changements les plus considérables.

Pour quiconque s'intéresse un minimum à la vie politique française, le sigle fait désormais partie du langage courant. La HATVP (Haute Autorité pour la transparence de la vie publique), créée en octobre 2013 à la suite de l'affaire Cahuzac, endosse un rôle de gendarme dont peu remettent aujourd'hui en cause la légitimité. Elle l'a illustré une fois de plus en juin dernier, lorsqu'elle a publié son rapport annuel d'activité, dans lequel sont notamment mentionnés les quinze dossiers de parlementaires soupçonnés d'avoir utilisé illicitement leur indemnité de frais de mandat. Une routine.

Depuis 2014, six condamnations définitives ont été prononcées contre des représentants publics pour "omission substantielle du patrimoine" à la suite d'un signalement effectué auprès de la Haute Autorité. Ce fut notamment le cas pour l'ex-ministre sarkozyste Yamina Benguigui ou le sénateur Les Républicains Bruno Sido. Au total, le rapport de 2019 (sur l'activité de 2018 de la HATVP) évoque un taux de conformité aux obligations déclaratives de 99,82% depuis cinq ans. 

Le tournant de 1988-1990

Derrière ces chiffres un peu rébarbatifs, il y a une réalité, celle d'un profond changement de mœurs et d'habitus opéré au sein de la classe politique française en l'espace de quelques décennies. Plusieurs affaires ont servi de déclencheurs à cela. Il y a notamment eu le scandale Urba qui, à la fin des années 1980, a fait éclater au grand jour un système de financement occulte du Parti socialiste. Quant à l'affaire dite des marchés "truqués" d'Île-de-France, elle a révélé le détournement de fonds publics organisé par quasiment tous les partis de l'époque: RPR, Parti républicain, PS et Parti communiste. 

"Après ces affaires, il y a eu un texte fondateur, c'est la loi de 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques", rappelle auprès de BFMTV.com René Dosière.

Cet ancien député socialiste de l'Aisne, élu pendant 40 ans, est un spécialiste des questions de dépenses publiques. Une première loi avait été votée dès mars 1988, à la fin de la première cohabitation, mais elle se bornait à instituer la notion de plafonnement des dépenses électorales, ainsi que le financement public des partis... mais uniquement ceux représentés au Parlement. 

"La loi de 1990 complète celle de 1988 en posant les principes du compte de campagne électorale et de son contrôle, via la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). À l'époque, c'est un vrai progrès. Elle met en place un premier véritable dispositif de financement de la vie publique."

En 1995, fin du financement privé des partis

Ce premier jalon posé, il était ensuite nécessaire de mieux réguler les sources de financement de la vie publique. Comme pour les lois de 1988 et 1990, il a fallu un nouveau scandale pour inciter la classe politique à changer ses habitudes. En pleine cohabitation Balladur/Mitterrand, trois ministres se voient contraints de démissionner après avoir été impliqués dans des scandales politico-financiers: Alain Carignon, Michel Roussin et Gérard Longuet.

Quelques mois plus tard, sous l'égide du président de l'Assemblée nationale Philippe Séguin, une loi est préparée puis votée en janvier 1995. Parmi ses dispositions phares figure l'interdiction, pour les partis politiques, de recevoir des dons de la part de personnes morales (entreprises, associations, syndicats, etc). 

"Le système mis en placé en 1995 est celui qui prévaut encore aujourd'hui à bien des égards. Il met fin au financement privé des partis politiques et le remplace par un financement public, notamment via le remboursement, par l'État, de la moitié des dépenses maximales engagées durant une campagne électorale", détaille René Dosière. 

En 2013, le patrimoine des élus scruté

Dès lors, l'essentiel du décor est planté, estime l'ex-maire de Laon.

"Après 1995, on a eu une série de textes qui viennent compléter et préciser, mais aucune grande loi comme celle de 2013", nous résume-t-il.

Il est vrai qu'entre les deux, il y a surtout eu la loi de 2003, qui limite l'accès au financement public aux partis qui ont obtenu au moins 1% aux élections dans 50 circonscriptions. 

Après son arrivée au pouvoir en 2012, François Hollande a mis en place une Commission sur la rénovation et la déontologie de la vie publique, dirigée par Lionel Jospin. Au départ, la progression des travaux se fait à un rythme raisonnable. C'est alors qu'éclate l'affaire Cahuzac, du nom du ministre du Budget qui a reconnu avoir détenu des comptes bancaires non déclarés en Suisse et à Singapour. Un scandale qui, en bout de course, va permettre d'accoucher de la loi d'octobre 2013.

"Ce texte est emblématique parce qu'il porte sur le patrimoine des élus. Cette notion existait déjà en 1988 mais à l'époque, la déclaration de patrimoine des élus ne servait à rien. Il n'y avait pas de contrôle et la commission chargée de le faire n'était pas du tout transparente. Tout était confidentiel et dans les cas les plus graves, la commission n'avait d'autre choix que de déférer le dossier à la justice. Une fois que celle-ci confirmait qu'il y avait bien eu une fausse déclaration de patrimoine, elle ne pouvait pas administrer de sanction... puisque aucune sanction n'était prévue!" 

La loi de 2013, qui met donc en place la fameuse HATVP, crée une déclaration de patrimoine beaucoup plus encadrée. Les élus doivent donner leurs revenus et cette Haute Autorité vérifie s'il n'y a pas d'enrichissement indu pendant la durée du mandat, grâce à la collaboration des services fiscaux de l'État. 

"S'ajoute à cela une notion nouvelle, celle de la 'déclaration d'intérêts', censée éviter que les élus puissent se trouver en situation de conflit d'intérêts. C'est un système préventif, qui oblige les élus à rendre publique cette déclaration, et qui permet à l'exécutif, quand il choisit des ministres, d'obliger untel ou unetelle à se déporter d'affaires dans lesquelles ils ont des intérêts. C'est vraiment un nouvel état d'esprit qui se met en place."

L'éthique au cœur de la loi de 2017 

Dernière "grande loi" en date dans le domaine de transparence de la vie publique, celle de 2017 du même nom. Consécutive à l'élection présidentielle qui l'a précédée, et au cours de laquelle Emmanuel Macron avait fondé son accord avec François Bayrou sur la rédaction d'une telle loi, elle instille la notion, plus subjective (et donc sujette à débat), d'éthique au sein de la vie parlementaire. 

René Dosière en sait quelque chose, puisqu'il avait rédigé, à la fin de la mandature précédente (2012-2017), une proposition de loi dont s'est beaucoup inspirée la chancellerie après mai 2017 pour rédiger le texte. 

"La loi de 2017 porte principalement sur le comportement des élus. Avec ce texte, les parlementaires doivent justifier leurs frais (indemnité représentative de frais de mandat), ce qui est un pas tout à fait significatif. Ils ne peuvent plus utiliser leurs frais professionnels à des fins personnelles."

Tout en vantant les bienfaits du texte et en assurant que la France est "absolument en pointe" dans le domaine de la transparence de la vie publique, l'ancien élu reconnaît que ces nouvelles règles, exigeantes, freinent de plus en plus les vocations. 

"Il y a des élus, surtout anciens, qui peuvent avoir le sentiment de ne plus être libres de leurs mouvements, que c'est difficile d'exercer une activité déjà lourde. Quand vous êtes élu au Parlement et que votre patrimoine est basique, une maison, les choses sont simples. Mais si vous avez un patrimoine important et diversifié, plusieurs biens immobiliers, des parts dans des SCI, etc... C'est compliqué de remplir la déclaration! Et puis avec les déclarations d'intérêts, il y a toute une législation annexe: une fois que vous quittez votre mandat ou votre cabinet ministériel, vous ne pouvez pas faire ce que vous voulez. Vous devez recevoir l'avis favorable d'une commission, ce qui peut compliquer les reconversions professionnelles."

Et puis il y a l'opinion publique, de plus en plus exigeante avec ses représentants politiques en dépit de toutes ces avancées. Le tout dans un climat de défiance qui, même s'il n'a rien de nouveau, s'est accentué avec l'arrivée des réseaux sociaux. "Vous n'aurez jamais un texte législatif qui permettra de créer la vertu à la fois chez les élus et chez les citoyens", estime René Dosière.

"Le budget de l'Elysée, par exemple, c'est le budget d'une ville comme Pau, pas davantage! Très franchement, quand vous faites des économies à l'Elysée, ça se compte en centimes d'euros, pour le contribuable... Il faut que les gens s'y habituent. Il y a 10 ans, il n'y avait même pas de budget de l'Elysée. Contre ce décalage des perceptions, il faut surtout du temps."

"politiques, vraiment coupables?"

Ce mercredi, dès 20h45, BFMTV propose une émission spéciale autour de Ruth Elkrief et Bruce Toussaint pour débattre avec des politiques, journalistes et magistrats sur la moralisation de la vie publique.

Jules Pecnard