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TOUT COMPRENDRE - Ce que permet l'article 49.3 à un gouvernement sans majorité absolue

une séance à l'Assemblée nationale en 2019. (Photo d'illustration)

une séance à l'Assemblée nationale en 2019. (Photo d'illustration) - BERTRAND GUAY © 2019 AFP

Le gouvernement ne pourra s'appuyer que sur une majorité très relative de 245 députés. Pour faire adopter ses projets de loi les plus disputés, il pourrait être tenté d'employer l'alinéa 3 de l'article 49 de la Constitution. Le dispositif permet de faire passer un texte moyennant l'engagement de la responsabilité du gouvernement, mais son usage est désormais très contraint.

245 députés, coincés entre deux groupes d'opposition pléthoriques - 131 pour l'union des gauches incarnée par la Nupes, et 89 pour le seul Rassemblement national - et un bloc de droite composé par les Républicains et l'UDI certes réduit mais non négligeable de 64 représentants. Les chiffres définitifs communiqués par le ministère de l'Intérieur à l'issue du second tour des législatives confirment ce lundi la position très inconfortable de l'alliance présidentielle "Ensemble !" dans la nouvelle Assemblée nationale où elle ne bénéficiera que d'une majorité relative.

Dans ces circonstances, ce sont les conditions mêmes de l'exercice du pouvoir qui posent question pour la macronie. Jusqu'ici, les gouvernements de la Ve République ont eu tendance à puiser dans la Constitution le moyen de se sortir de leurs difficultés du moment, en ayant recours à l'article 49.3.

Quel en est le contenu? Quand peut-on l'employer? Quels risques comportent-ils pour cette fragile majorité? BFMTV.com fait le point sur la question ce lundi.

• De quoi s'agit-il?

L'alinéa 3 de l'article 49 - souvent raccourci en "article 49.3" dans le langage courant - figure au titre V de la Constitution de la Ve République, régulant les "rapports entre le gouvernement et le Parlement". Le texte précise qu'il revient au Premier ministre d'en faire usage après délibération du Conseil des ministres. Il s'agit pour lui de suspendre l'examen d'un projet de loi particulièrement controversé au sein de l'Assemblée nationale, et donc de toutes les discussions l'entourant, en engageant la responsabilité de son gouvernement devant les députés.

"Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent", stipule alors le document.

En d'autres termes, les oppositions ont une journée pour contester ce passage en force en recourant à une motion visant à renverser le gouvernement. Le vote de celle-ci doit se tenir dans les 48 heures suivant son dépôt. Si les opposants ne manquent pas de tenter le coup en principe, l'organisation d'une motion de censure implique la signature d'au moins un dixième des députés, soit 58 représentants, et aucun gouvernement n'a jamais été censuré après avoir usé de l'alinéa 3 de l'article 49 pour l'heure.

• Dans quel but a-t-il été mis en place?

Le troisième paragraphe de cet article 49 a pourtant une longue histoire. Il remonte même au constituant lui-même. Comme l'a noté ici le JDD, Michel Debré, premier Premier ministre du général de Gaulle et rédacteur de la Constitution, a ainsi justifié devant le Conseil d'État en août 1958:

"L’expérience a conduit à prévoir, en outre, une disposition quelque peu exceptionnelle pour assurer, malgré les manœuvres, le vote d’un texte indispensable".

En premier lieu, la disposition concerne le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, mais le texte ménage la possibilité de porter sur un "autre projet ou une proposition de loi".

• Qui en a fait le plus grand usage?

Selon la comptabilisation dressée par le site Vie Publique, l'article 49 alinéa 3 a été activé à 87 reprises depuis l'entrée en vigueur des institutions de la Ve République. Au hit-parade de ses utilisateurs les plus invétérés, un homme se détache: Michel Rocard. Premier ministre entre 1988 et 1991, il n'avait pu compter que sur une majorité relative de 275 députés. Une cohorte qui situait le groupe socialiste sous la barre des 289 membres fixant la majorité absolue au Palais-Bourbon. Pour se tirer de l'embarras, Michel Rocard a donc employé l'alinéa 3 de l'article 49... à 28 reprises.

Edith Cresson et Pierre Bérégovoy, pourtant à la tête de la même majorité, n'y ont eu recours qu'à respectivement 8 et 3 reprises. Tous deux ont cependant passé moins d'un an à Matignon. À droite, Raymond Barre et Jacques Chirac s'en sont pour leur part servi huit fois.

Manuel Valls, pourtant largement brocardé pour avoir ainsi forcé la main aux frondeurs grignotant sa majorité, ne s'en est saisi que pour faire adopter les lois El Khomri et Macron. Édouard Philippe, lui, n'a exercé cette prérogative qu'une unique fois, dans le cadre du premier examen de la réforme des retraites - finalement emportée par les turbulences du Covid-19 - en février 2020. Il s'agit d'ailleurs de la dernière application en date de l'alinéa 3 de l'article 49.

• Le gouvernement peut-il l'utiliser autant qu'il le souhaite?

Comment expliquer ce différentiel entre l'usage effréné de cette arme législative par Michel Rocard et l'apparente retenue de ses successeurs? C'est simple: depuis la réforme du 23 juillet 2008, et surtout la promulgation de cette révision en 2009, l'emploi du 49.3 est strictement encadré, et il n'est plus question d'un recours illimité.

Si on peut toujours s'appuyer sur lui pour tout projet de loi, on ne peut le faire que pour un texte par session, outre le projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. En revanche, on peut couper court à chacune de ses lectures par les parlementaires. C'est ce qui explique que Manuel Valls a pu le brandir par trois fois pour les deux réformes qu'il entendait imposer à l'Assemblée nationale.

Autant dire que l'usage très contraint de l'alinéa 3 de l'article 49 de la Constitution de la Ve République n'aura rien de la panacée ou du remède miracle pour le gouvernement d'Élisabeth Borne et sa faible majorité. Peut-être leur faudra-t-il envisager des issues plus politiques, comme l'élargissement de la coalition présidentielle à d'autres groupes, ou se résigner à des accords ponctuels texte par texte.

Robin Verner
Robin Verner Journaliste BFMTV