BFM Business

Pourquoi il est difficile de faire un bilan économique des années Merkel

Une affiche électorale de la CDU à Berlin lors de la campagne pour les élections fédérales de 2005, à l'issue desquelles Angela Merkel deviendra chancelière.

Une affiche électorale de la CDU à Berlin lors de la campagne pour les élections fédérales de 2005, à l'issue desquelles Angela Merkel deviendra chancelière. - ERIC FEFERBERG / AFP

Angela Merkel s'apprête à quitter le pouvoir après avoir dirigé l'Allemagne pendant seize ans. Difficile, pourtant, de dresser un bilan économique de son "règne".

Cette fois-ci, c'est l'heure du grand départ: quelle que soit l'issue des élections fédérales allemandes, ce dimanche, Angela Merkel s'en ira après seize années aux commandes de l'Allemagne. Sa longévité a de quoi laisser rêveur les autres membres du Conseil européen: la chancelière, qui a résisté à trois élections depuis son accession au pouvoir, aura côtoyé quatre présidents français, neuf présidents du Conseil italiens, huit premiers ministres belges et cinq locataires du 10 Downing Street.

La dirigeante conservatrice (elle a présidé la CDU pendant 18 ans) laisse surtout derrière elle une économie allemande solide, qui a traversé presque sans encombre les crises successives. Si l’Allemagne est aujourd’hui érigée en modèle en Europe, elle était encore considérée comme "l’homme malade" du Vieux Continent au début des années 2000. Le plus peuplé des pays de l'UE peine alors à faire face au coût élevé de la réunification.

Au moment où Angela Merkel débarque au Bundeskanzleramt, en novembre 2005, le chômage dépasse 11% et la croissance est atone. En août 2021, le taux de chômage s’affiche à 5,5% outre-Rhin, frôlant le plein emploi malgré la crise sanitaire, et l’Allemagne s’impose plus que jamais comme la locomotive économique du continent.

Angela Merkel, super-championne? C'est plus compliqué que cela. À son arrivée à la Chancellerie, elle hérite de l'importante réforme du marché du travail menée par son prédécesseur social-démocrate (SPD), Gerhard Schröder, réforme pour laquelle elle a apporté sa voix au Bundestag. Ces lois de flexibilité du travail, dites "lois Hartz", visaient à faire reculer massivement le chômage et à améliorer la compétitivité allemande - les controversés "mini-jobs" et "midi-jobs" ont été mis en œuvre à cette occasion. Elles ont été efficaces: le chômage commence sa décrue dès 2005… au début du premier mandat d'Angela Merkel.

"Le SPD s'est déchiré en interne sur les réformes Hartz et n'a donc jamais revendiqué haut et fort le bilan Schröder. Angela Merkel, au contraire, n'a jamais hésité à s'approprier l'héritage des réformes Schröder et en a récolté les dividendes", explique Henrik Uterwedde, chercheur à l'Institut franco-allemand (Deutsch-Französisches Institut, dfi) de Ludwigsburg, dans le Bade-Wurtemberg.

Une popularité solide

D'autant que, lorsqu'elle devient chancelière, la conjoncture est de nouveau favorable. L'industrie, l'un des piliers de l'économie allemande, profite de l'explosion de la demande des pays émergents, la Chine en tête, très demandeurs des automobiles et des machines-outils, production d'excellence de l'Allemagne. Les grandes entreprises et son tissu de PME, le fameux Mittelstand, engrangent les investissements et multiplient les créations d'emploi: de 0,7% en 2005, la croissance grimpe à 3,8% en 2006. Les Allemands en feront le crédit à Angela Merkel, en lui assurant une popularité solide quelques mois à peine après le début de son mandat.

Sous le règne Merkel, aucune réforme économique de l'envergure des lois Hartz n'a pourtant vu le jour. Dans ses premières années, le gouvernement réorganise l'assurance maladie, révise la fiscalité ou entérine le relèvement progressif de l'âge de départ à la retraite de 65 à 67 ans, sans vraiment de réforme "spectaculaire". Puis, avec la crise financière, la priorité est donnée à la rigueur budgétaire et à la compétitivité.

Mais dire qu'Angela Merkel s'est contenté de profiter de l'héritage Schröder "serait lui faire un mauvais procès", rétorque Isabelle Bourgeois, spécialiste de l'Allemagne et cofondatrice du site Tandem Europe.

"Il faut y voir l'approche allemande de la politique des petits pas, cette nécessité de toujours trouver un consensus. L'Allemagne n'est pas le pays des ruptures: chaque gouvernement allemand hérite des réformes de son prédécesseur et les corrige. Angela Merkel a construit sa politique économique sur un ensemble de pierres déjà apportées par ses prédécesseurs et ses successeurs feront de même", avance-t-elle.

Angela Merkel n'est pas Emmanuel Macron: la chancelière allemande n'a pas du tout les mêmes pouvoirs que le président français. La politique menée outre-Rhin est plutôt le résultat d'un travail d'équipe que d'une seule personne -la chancelière, en quelque sorte, est la "modératrice" de l'équipe.

L'Allemagne est une république fédérale où l'économie, le droit du travail ou les transports relèvent à la fois du gouvernement fédéral et des Länder, qui déclinent localement les lois édictées par Berlin et gèrent des budgets autrement plus conséquents que celui des régions françaises. Par ailleurs, plus difficile à concevoir du point de vue français, chaque ministre est autonome dans le gouvernement.

Gouvernement de coalition

Et surtout, les conservateurs n'ont jamais gouverné seuls. Sur les quatre mandats de la chancelière, trois ont été gérés en coalition avec les sociaux-démocrates du SPD et un avec les libéraux du FDP, qui ont tour à tour posé leurs conditions avant de partager le pouvoir. La chancelière est le personnage le plus important du pays, mais les grandes décisions de politique économique sont prises en accord avec la coalition. Dans le système politique allemand, savoir négocier, attendre le bon moment, faire des compromis est la clef. Rien n'est possible sans l'avis de son partenaire de coalition, puis des Länder.

Difficile donc de faire un bilan personnalisé. Après une campagne néolibérale en 2005, Angela Merkel "recentre" sa politique sous l'impulsion du SPD: l'introduction du salaire minimum en 2014, porté par les sociaux-démocrates et jusqu'alors farouchement combattu par la CDU, en est l'exemple le plus concret. Après avoir serré la ceinture du pays durant la crise financière, Angela Merkel consacre ses deux derniers mandats au rééquilibrage des réformes Schröder -comme de nouveaux droits à la retraite anticipée- ce qui lui vaut des accusations de "social-démocratisation" de la part de ses opposants à l'intérieur de la CDU.

"En France, quand le président de la République veut faire quelque chose, on peut dire que c'est lui qui décide. En Allemagne, il est plus difficile de savoir qui est responsable de la politique menée. Angela Merkel, si elle avait gouverné avec un autre partenaire de coalition que le SPD ou le FDP, aurait peut-être agi différemment", note Henrik Utterwede.

Angela Merkel, c'est avant tout une façon de gouverner. Elle aura incarné la prudence et le pragmatisme. Deux qualités aux yeux de ses compatriotes qui lui auront permis de manœuvrer avec succès le bateau allemand dans les crises successives. Lorsqu'elle plonge dans une sévère récession en 2009 (-5,7%) au moment de la crise financière, le gouvernement Merkel déploie à grande échelle le dispositif de chômage partiel qu'appelle de ses voeux le patronat. L'économie nationale se redresse rapidement, contrairement aux pays voisins, et ne connaît pas de forte hausse du chômage. On parle alors de Jobwunder, le "miracle de l'emploi".

"Sa force, mais aussi son défaut"

"Être à l'écoute du patronat, c'est le succès d'Angela Merkel. Sa décision d'accueillir un million de personnes en 2015 [lors de l'afflux massif de réfugiés en Europe, ndlr] a été poussée par les entreprises allemandes, qui souffrent d'un manque criant de main-d'œuvre" du fait du vieillissement de la population, rapporte Laurence Nayman, économiste au Centre d’études prospectives et d'informations internationales (Cepii). La chancelière aime les décisions terre-à-terre et écarte les grands gestes hâtifs et tonitruants, agaçant parfois ses partenaires européens qui attendent une réaction de Berlin.

"C'est sa force, mais c'est aussi son défaut", commente Henrik Uterwedde. Il lui est parfois reproché, par excès de prudence, d'avoir parfois manqué de vision de long terme, et donc d'avoir insuffisamment préparé l'Allemagne aux défis des prochaines années. Sur la politique énergétique, notamment: après avoir prolongé la durée d'exploitation des centrales nucléaires en 2010, contrairement au plan de sortie de l'atome voulu par Gerhard Schröder, le gouvernement Merkel fait volte-face l'année suivante et décide de sortir précipitamment de l'énergie atomique, en réaction à la catastrophe de Fukushima.

"Angela Merkel a géré l'Allemagne de façon prudente, mais elle n'a pas vraiment modernisé son pays. L'Etat allemand, contrairement à la France, n'a pas du tout été numérisé: dans certains ministères, on utilise encore le fax ! Les infrastructures publiques, notamment les routes et les ponts, ne sont pas non plus en bon état", souligne le chef économiste de Natixis, Patrick Artus.

La question de l'héritage Merkel reste complexe. Cela se ressent dans la campagne électorale qui vient de se terminer: les principaux candidats, Olaf Scholz (SPD), Armin Laschet (CDU) voire Annalena Baerbock (Verts), n'incarnent pas vraiment la rupture. En devenant chancelière, Angela Merkel s'était fixée pour objectif de refaire de l'Allemagne le moteur économique de l'Europe: dans tous les cas, quel qu'en soit le responsable, l'objectif aura été atteint.

Jérémy Bruno Journaliste BFMTV