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La Cour des comptes appelle à rompre avec "l'insincérité" budgétaire

Didier Migaud, le Premier président de la Cour des comptes

Didier Migaud, le Premier président de la Cour des comptes - François Guillot - AFP

Le Premier président de la Cour des comptes Didier Migaud a rendu public ce jeudi l'audit de son institution sur l'état des finances publiques. Un document sur lequel le gouvernement va se baser pour tenter de rentrer dans les clous des 3% de déficit public.

Le voile est désormais levé. Ce jeudi le Premier président de la Cour des comptes Didier Migaud a livré le rapport de son institution sur l'état des finances publiques commandé par le Premier ministre Édouard Philippe.

Ce document doit permettre au gouvernement de prendre les mesures adéquates pour repasser sous les 3% de déficit cette année. Pendant plusieurs dizaines de minutes, Didier Migaud a dressé un bilan sans concession de la trajectoire des finances publiques depuis 2011, et a émis de sérieux doutes sur la possibilité de tenir les objectifs du programme de stabilité rédigé sous la précédente mandature.

"La réduction du déficit depuis 2011 est réelle", mais elle a été "plus lente que chez nos partenaires européens, la croissance de nos dépenses est restée supérieure à la leur. En conséquence, le déficit 2016 est toujours l'un des plus élevés d'Europe, et la dette continue de croître", a indiqué le premier président de la Cour des comptes. 

"Lenteur des efforts de réduction du déficit"

Didier Migaud a par ailleurs mis en doute la "sincérité" des prévisions émises sous Hollande. "La méthode employée pour construire la trajectoire financière 2017-2020 présente de nombreux biais de construction qui affectent sa sincérité. Le déficit public devrait dépasser 3 points de PIB en 2017. En 2018 et au-delà, un effort d'économie sans précédent sera nécessaire pour respecter la trajectoire du programme de stabilité", a-t-il prévenu.

"La Cour constate que la lenteur des efforts de réduction du déficit depuis 2011 a placé la France dans une situation de net décalage par rapport à nos partenaires européens". Le déficit public "s'est réduit en moyenne de 0,3 point de PIB par an depuis 2011, soit un rythme moindre que la moyenne des pays de la zone euro, alors que la France partait d'une situation plus dégradée que la moyenne des pays européens".

Les déficits français et espagnol, seuls au-dessus de 3%

Contrairement à la plupart de nos partenaires européens "c'est principalement sur les recettes que la France a axé sa politique de redressement budgétaire, jusqu'en 2013. Malgré une légère inflexion depuis 2015, que nous notons, la dépense publique a plus augmenté en France que dans la plupart des pays européens entre 2011 et 2016. C'est la lenteur de cet ajustement qui explique que la France soit désormais, avec l'Espagne, le seul pays de la zone euro dont le déficit est supérieur au seuil de 3 points de PIB". 

"La France a passé 12 des 15 dernières années en procédure de déficit excessif, ce qui constitue un record au sein de la zone euro partagé cette fois avec le Portugal. La persistance d'un déficit public élevé a induit une augmentation de la dette, dont le montant a atteint 96,3 points de PIB fin 2016 (...) Alors que les dettes allemande et française étaient d'un niveau très proche avant la crise économique, la dette française est aujourd'hui supérieure à la dette allemande de près de 30 points de PIB. L'écart avec le reste de la zone euro se creuse et atteint désormais 7 points de PIB". 

"Un risque significatif de dérapage du déficit"

"Le rapport que nous présentons aujourd'hui met en évidence les biais de construction (des documents budgétaires émis sous la dernière mandature, NDLR) que présentent ces textes et qui affectent la sincérité des prévisions", a regretté le Sage.

"La Cour a cherché à comparer la trajectoire prévisible de nos finances publiques avec les objectifs fixés dans deux textes de référence, d'une part la loi de finances 2017 et d'autre part le programme de stabilité (...) Comme lors de l'audit de 2012, et dans un ordre de grandeur similaire, notre juridiction constate un risque significatif de dérapage du déficit (...) Si les écarts sont comparables, leurs origines diffèrent: en 2012, l'écart provenait d'une surestimation des recettes, et d'une révision à la baisse de la croissance. En 2017, il résulte quasi-exclusivement de sous-estimations des dépenses de l'État qui se sont traduites par des sous-budgétisations importantes dès l'adoption de la loi de finances initiale à un niveau supérieur à ce qui avait déjà été critiqué par la Cour des comptes dans ses rapports récents".

"Ce n'est pas la première fois..."

"Pour 2018, force est de constater que le programme de stabilité sous-estime lui aussi l'effort en dépenses nécessaire pour atteindre l'objectif prévu d'une réduction de 0,5 point de PIB du déficit. Dans ce contexte, la Cour ne peut que rappeler l'impératif de sincérité des prévisions des finances publiques et des documents budgétaires. Ce n'est pas la première fois que la Cour des comptes et le premier président le fait. Je relisais ce matin, compte tenu de quelques développements que je vois dans la presse, quelques déclarations de mes prédécesseurs, qui, à plusieurs reprises, appelaient les pouvoirs publics à davantage de sincérité dans la construction des lois de finances et des programmes de finances publiques", a rappelé le représentant de l'institution.

"Nous estimons que la préparation des prochaines lois devrait être l'occasion de marquer une rupture avec des pratiques récurrentes de sous-budgétisation", a-t-il martelé.

Vers la création d'une Haute Autorité du déficit?

"Des solutions institutionnelles existent pour renforcer la sincérité des prévisions de finances publiques. L'exemple des prévisions macroéconomiques associées aux lois de finances et aux programmes de stabilité dont la sincérité a incontestablement été renforcée par la création puis l'action du Haut conseil des finances publiques le prouve. Toutefois, il n'existe encore aucun dispositif analogue pour s'assurer de la sincérité des prévisions de finances publiques, et en particulier celles des dépenses, en amont de leur approbation par le Parlement ou de leur examen par la Commission européenne", a pointé Didier Migaud. 

"La Cour observe un risque fort de voir la France sortir dès 2017 de la trajectoire dont elle s'est dotée. Pour ramener le déficit en-dessous de 3 points de PIB en 2017, des mesures de redressement ambitieuses devront être mises en oeuvre rapidement". Certes, côté recettes en 2017, "le scénario macroéconomique, comme l'estimation de l'évolution des prélèvements obligatoires à législation constante est plausible. La Cour estime en revanche que certaines recettes sont surévaluées. En l'occurrence, il s'agit de la régularisation des avoirs à l'étranger et du produit des recettes non-fiscales qui sont surestimées, au total selon nous, de 2 milliards d'euros". Et concernant cet écart entre les prévisions et la réalité, "les trois quarts de la surévaluation ne repose sur aucune justification technique", a dénoncé le spécialiste des Budgets. 

Très peu de bonnes surprises

"Les dépassements potentiels sur les crédits des ministères sont évalués par la Cour à 7,3 milliards d'euros par rapport au programme de stabilité. Ils sont concentrés principalement sur les missions agriculture, défense, solidarité, et Travail et emploi. Il faut y ajouter le coût de la recapitalisation d'Areva qui pèsera sur le déficit à hauteur de 2,3 milliards d'euros". Quand, a déploré Didier Migaud, "du côté des bonnes surprises potentielles, la Cour n'a en revanche identifié qu'une baisse probable de 1 milliard d'euros par rapport aux prévisions répartie entre le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne, et la charge de la dette". 

"En excluant toute facilité consistant à reporter les dépenses sur les exercices suivants -sinon ça fausse les choses- nous évaluons les capacités réelles d'annulation de crédit au sein du budget de l'État à un montant situé entre 2 et 3 milliards d'euros". Si bien que "les dépenses de l'État seraient supérieures de 5,9 milliards d'euros aux prévisions du programme de stabilité, ce qui représente 0,3 point de PIB. Sous réserve que des crédits d'un niveau équivalent à celui de l'exercice de 2016 soient annulés d'ici la fin de l'année, le déficit s'élèverait à 3,2% du PIB pour 2017, soit un dérapage de 0,4 point par rapport au programme de stabilité et de 0,5 point par rapport à la loi de finances initiale", a-t-il indiqué. 

9 milliards d'économies pour tenir les objectifs

"Face à cette situation, l'adoption de mesures de redressement est indispensable dès le second semestre 2017, bien sûr si la France souhaite tenir ses engagements". Contenir le déficit à 2,8% "suppose déjà une action vigoureuse et rapide pour annuler des crédits s'élevant à 2 à 3 milliards d'euros". Soit un "niveau d'annulation équivalent à celui de 2016", donc supérieur à celui des autres années. Pointer les pôles où ces crédits seront annulés "est un travail qui reste à faire". 

"Passer à 3% de PIB impliquerait d'importantes mesures d'économies supplémentaires, à hauteur de 4 à 5 milliards d'euros. À ce stade de l'année, elle ne peuvent passer que par un report ou une annulation de toutes les mesures d'accroissement des dépenses publiques annoncées, mais non encore mises en oeuvre". Pire: "Pour atteindre la cible de 2,8 points de PIB fixée par les pouvoirs publics, ce serait encore 4 à 5 milliards d'euros d'économies supplémentaires qu'il faudrait trouver ( ...) au total, le respect de notre engagement européen de 2,8 points de PIB de déficit ne serait possible que grâce à des économies s'élevant à 8 voire 9 milliards d'euros", efforts s'ajoutant "aux annulations de crédit d'ores et déjà nécessaires pour obtenir un déficit à 3,2 points de PIB".

2018 encore plus compliquée que 2017

"Les travaux de la Cour montrent que l'équation budgétaire de 2018 s'avérera encore plus compliquée à résoudre que celle de 2018 (...) Un effort d'économie sans précédent serait nécessaire". Actuellement, il est prévu une réduction du déficit de 0,5 point de PIB par rapport à 2017: "Cet objectif apparaît d'autant plus ambitieux que des mesures votées fin-2016 conduisent à une diminution des prélèvements obligatoires pour 2018, à hauteur de 0,3 point de PIB (...) Dès lors, et contrairement à ce que prévoit le programme de stabilité, le levier des dépenses devrait être utilisé de façon beaucoup plus marquée que les années précédentes. C'est pratiquement sans précédent dans l'histoire budgétaire de notre pays". 

Les documents budgétaires transmis aux Sages avancent qu'"une simple augmentation des dépenses en volume comparable à celle enregistrée de 2011 à 2016, soit environ 0,9% par an, permettra d'atteindre la cible". Or les analyses de la Cour, souligne Didier Migaud, "montrent que si l'on continuait d'évoluer à ce rythme en 2018, le déficit ne se réduirait pas, mais ne ferait que se stabiliser". Pour le réduire, il faut geler les dépenses, "ce qui marquerait une rupture nette avec la dynamique actuelle". Du coup, la Cour s'inquiète du fait que "plusieurs facteurs devraient pousser les dépenses à la hausse en 2018", notamment "la hausse des dépenses de défense et de sécurité, au coût croissant de plusieurs grands projets d'infrastructure".

"Ni fatalisme, ni pessimisme"

Le constat de la Cour des comptes "ne doit nourrir ni fatalisme, ni pessimisme", car "les efforts qui permettraient de maîtriser durablement le déficit public de la France ne sont pas hors de portée", a assuré son Premier président. "Maîtriser la dépense publique, ce n'est pas sacrifier la qualité du service public offert au citoyen. Raisonner comme cela est caricatural et ignorer la situation française". Et de poursuivre: "La dépense publique n'est ni bonne ni mauvaise en soi. Elle n'est justifiée que si son utilité et son efficience sont démontrées. Or, en comparaison de ses partenaires de l'Union européenne, la France se caractérise par un niveau élevé de dépenses publiques, sans obtenir de résultats en proportion. Ce n'est pas la première fois que vous m'entendez dire cela, mais la pédagogie est affaire de répétition, surtout lorsque le message n'imprime pas!"

"La dépense publique française s'élève ainsi en 2016 à 56,2% du PIB pour une moyenne de 47,7% dans la zone euro. Nous sommes tout à fait conscients que certains écarts s'expliquent en partie par des choix d'organisation différents, comme par exemple en matière de retraite. Mais il est indéniable que la France dépense plus que ses partenaires dans certains secteurs, comme l'éducation, l'emploi ou le logement, sans pour autant obtenir des résultats supérieurs", a conclu Didier Migaud.

Nina Godart