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6 raisons qui montrent que l'État n'est pas un bon actionnaire

La valeur du portefeuille d'actions cotées de l'État a fondu de plus de 50% en 10 ans

La valeur du portefeuille d'actions cotées de l'État a fondu de plus de 50% en 10 ans - Pixabay -Joel Saget - AFP - Montage BFM Business

Dans un rapport publié mercredi 25 janvier, la Cour des comptes souligne les différentes lacunes et erreurs que l'État a commises en tant que propriétaire du capital de certaines entreprises, qu'il soit minoritaire ou majoritaire. Son interventionnisme et les conflits d'intérêts auxquels il fait face sont notamment critiqués.

"L'État n'est pas un actionnaire comme les autres mais il n'y a pas d'obstacle à ce qu'il devienne un actionnaire efficace". Le constat de la Cour des comptes est moins noir que celui de David Azéma, l'ex-patron de l'APE (l'Agence des participations de l'État). Ce dernier qualifiait ainsi l'État actionnaire de "mythe" dans une note révélée mardi.

Si la Cour des comptes n'est pas aussi pessimiste que l'ancien haut fonctionnaire, elle n'en reste pas moins critique du rôle de l'État. "Il a quelques difficultés à être un bon actionnaire, il peut être un meilleur actionnaire", résume sobrement Didier Migaud, le premier président de l'institution de la rue Cambon. Le rapport publié mercredi 25 janvier par l'institution publique, et portant sur 1.800 entreprises, en apporte quelques preuves. Morceaux choisis.

1/ Des résultats financiers pas fameux

"La situation financière des entreprises à participations publiques se révèle de plus en plus préoccupante", relève Didier Migaud. Le résultat net de l'ensemble des entreprises relevant de l'APE est ainsi passé d'un bénéfice de plus de 10 milliards d'euros avant la crise de 2008 à une perte de 10,1 milliards d'euros en 2015.

De plus, sur la période 2010-2015 la rentabilité des entreprises détenues par l'État s'élève à un timide 2,8%, soit bien moins que celle du SBF 120 (10%), l'indice large de la Bourse de Paris, "dont la diversité est comparable à celle du portefeuille de l'APE", selon la Cour. "Certes, les résultats financiers ne sont pas le seul indicateur de l'efficacité de la politique d'actionnaire de l'État", reconnaît Didier Migaud. "Ils n'en sont pas moins un élément d'appréciation essentiel", ajoute-t-il.

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2/ Des contre-performances en Bourse

Cet autre indicateur donne un peu plus la mesure du fossé qui a séparé les performances des entreprises dont l'État a été actionnaire des autres. Alors qu'elles pesaient encore plus de 87 milliards d'euros en 2010, les actions en Bourse détenues par l'État ont vu leur valeur fondre à 59,8 milliards fin 2016. Au total, le portefeuille de l'État a dégringolé de 29% sur la période 2010-2016, quand le CAC40 a lui connu une hausse de 28%. La chute est encore plus vertigineuse sur 10 ans, avec une baisse de 54% hors cessions, (-12,3% pour le CAC40). La faute aux turbulences du secteur énergétique (EDF a perdu 70% de sa valeur depuis son introduction en Bourse en 2005, Areva a vu son titre fondre de 90% depuis 2006).

3/ Un État trop gourmand en dividendes

Entre 2010 et 2016, l'État a perçu pas moins de 26 milliards d'euros de dividendes à travers les différentes entreprises dans lesquelles il détient une participation. Ce qui fait une moyenne de près de 3 milliards d'euros par an. De fait, l'État s’est bien plus "servi" que les autres actionnaires, la Cour des comptes notant que les taux de distribution sont supérieurs à "ceux de la moyenne du CAC40" (moins de 50% du bénéfice, quand l'État a souvent été plus proche de 55 voire 60%)".

L'État ne sait "pas toujours résister à la tentation de prélever des dividendes trop élevés au regard de ce que permettait la situation financière des entreprises", souligne Didier Migaud. La Cour des comptes note ainsi dans son rapport que "certaines entreprises ont été amenées à verser des dividendes supérieurs à leurs bénéfices, ou à s'endetter pour les payer, comme EDF, ce qui affecte leur capacité d'investissement". 

4/ Des conflits d'intérêts permanents

L'État doit donc concilier son rôle d'actionnaire avec d'autres fonctions (régulateur, donneur d'ordre). Ce qui n'est pas sans poser un certain nombre de problèmes et créer des travers.

Dans l'aérien, l'État est à la fois au capital d'Airbus, Air France et Paris Aéroports. "Il s’ensuit une série de contradictions dont l’État peut difficilement s’extraire. Par exemple, doit-il privilégier l’objectif de compétitivité de la plateforme aéroportuaire de Roissy Charles de Gaulle, et réduire les redevances payées par les compagnies aériennes, ou ses intérêts d’actionnaire majoritaire d’ADP, qui aurait avantage à les voir augmenter?", expose la Cour des comptes.

Autre exemple criant: dans le secteur ferroviaire, l'État a affiché sa volonté de soutenir l'industrie, ce qui l'a amené à demander à la SNCF de commander de nouvelles rames "dont l'utilité est incertaine et la rentabilité négative".

5/ Une confusion entre tutelle et actionnariat

La Cour des comptes évoque "une propension irrépressible" de l'État à intervenir encore dans la gestion des entreprises où il est actionnaire. Les hauts magistrats citent notamment la cas de la SNCF, lorsque l'État s'est substitué à la direction pour négocier avec les syndicats sur les conditions de travail, en juin dernier. "De telles interventions ont pour effet de fragiliser les dirigeants de l'entreprise, en donnant le sentiment aux représentants des salariés qu'il est toujours possible de contourner leurs interlocuteurs normaux", écrit la Cour. "Les réflexes anciens perdurent et l'État continue souvent de confondre tutelle et actionnariat", critique Didier Migaud. "Pour faire respecter une paix sociale dont il est le garant et le tributaire, il n'est pas rare que l'État sacrifie l'autonomie de gestion de ses entreprises", ajoute-t-il.

6/ Des manques de vigilance

La Cour des comptes enfonce le clou en rappelant que l'État, actionnaire ultra-majoritaire d'Areva et EDF n'a pas su empêcher la descente aux enfers de ces deux entreprises. Pire, il a "lui-même contribué à cette situation". Les magistrats listent ainsi une série de "contradictions" qui ont affaibli ces entreprises: politique de réduction de la part du nucléaire, politique tarifaire utilisée en faveur des consommateurs et au détriment de l'équilibre financier d'EDF, etc.

Pour Areva, la Cour regrette que l'État ne soit pas intervenu plus tôt pour que le groupe se saisisse des nombreux problèmes ("stratégie d'expansion aventureuse", "investissement hasardeux") alors que l'APE a à plusieurs reprises tiré la sonnette d'alarme. "L'État a réagi trop lentement aux dérives apparues dans la filière, notamment à la mésentente entre les entreprises, dont les rivalités sur les sujets techniques ou personnels ont eu des conséquences particulièrement néfastes, notamment sur les marchés internationaux", déplore la Cour.