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Le système des retraites dispose-t-il vraiment de 150 milliards d'euros de réserves?

Pour l'économiste Gilles Raveaud, il n'y aurait pas de problème financier pour équilibrer les retraites, du fait des réserves accumulées, notamment par les régimes complémentaires. Une affirmation à relativiser.

D'ici 2025, le système des retraites devrait afficher un déficit compris entre 7,9 milliards d'euros dans un scénario optimiste et 17,2 milliards, dans le plus pessimiste, selon les dernières projections du Conseil d'orientation des retraites (COR). De quoi inciter le gouvernement à s'accrocher au volet "paramétrique" de sa réforme sur les retraites, comme l'âge pivot à 64 ans, au grand dam des syndicats. Pourtant, le système ne serait pas en danger, assurait sur BFM Business le 25 novembre dernier, Gilles Raveaud, maître de conférences à l’université Paris-8 Saint-Denis et journaliste à Charlie Hebdo, dans une vidéo très partagée sur les réseaux sociaux. 

"Au bas mot, on a 150 milliards d'euros de réserves pour les retraites" tranchait-il. Dans son sillon, beaucoup d'arguments ont émergé, affirmant qu'il existera une manne de 24 milliards d'euros chaque année, dès 2024, pour compenser les déficits. Sans compter, donc, les fameuses réserves. Petit passage en revue de la situation...

24 milliards par an pour financer les retraites?

La référence aux 24 milliards d'euros de surplus par an à partir de 2024 se retrouve notamment dans un billet d'humeur de Christian Eckert, ancien Secrétaire d'État chargé du Budget et des Comptes publics de François Hollande, publié sur son blog en septembre dernier. "Le discours exigeant le Grand Soir du régime actuel au motif qu’il ne serait pas viable est une tromperie", s'emporte-t-il. Mieux, l'Etat disposerait même de 24 milliards d'euros, à partir de 2024, "tous les ans", pour combler le déséquilibre…

Alors d'où vient cette manne? Il faut se replonger dans le passé. En 1996, l'exécutif crée la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), un organisme dont le but est d'apurer une partie de la dette sociale d'ici 2024. "Au 31 décembre 2018, 155,2 milliards d’euros de dette sociale ont été amortis, soit plus de 60% de la dette reprise depuis 1996" se félicite d'ailleurs son président, Jean-Louis Rey, sur son site internet. Pour y parvenir, un nouvel impôt est alors créé, il s'agit de la Contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), spécifiquement dédiée au trou de la sécu.

Mais le budget de la Cades, pour apurer la dette, ne s'arrête pas là. En 2019, il représentait 24,6 milliards d'euros. Cela comprend donc la CRDS, pour un montant de 7,6 milliards d'euros, mais aussi une fraction de la CSG (Contribution sociale généralisée) pour un montant de 8,3 milliards d'euros. Côté prélèvements obligatoires, la "manne" s'élève donc chaque année à 16 milliards d'euros environ.

L'équilibre budgétaire de la CADES en 2019
L'équilibre budgétaire de la CADES en 2019 © -

A cela, il faut ajouter le versement annuel du Fonds de réserve de retraite (voir encadré) d’un montant de 2,1 milliards d'euros en 2019 et une part de la trésorerie de la Cades (2,8 milliards pour 2019). Enfin, l'organisme doit émettre chaque année de la dette pour, paradoxalement, rembourser la dette de la Sécurité sociale, à hauteur de 3,8 milliards d'euros l'année dernière. Le tout, donc, pour 24,6 milliards d'euros.

L'idée est donc, qu'en 2024, la Cades devra disparaître, puisque la dette sociale qu'on lui a transférée sera remboursée. Résultat, il existera bien une "manne" en 2024, qui correspond au budget d'une année complète. Soit environ 24 milliards d'euros, comme le confirmait Jean-Louis Rey, dans une interview à Reuters, en décembre 2018. Sauf que le chiffre a changé depuis. Pour 2020, on passe de 24 milliards à 18 milliards d'euros. La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) 2020 supprime une reprise de dette de 15 milliards (actée par la LFSS 2019) et donc la part de CSG spécifique qui lui était associée.

Et pour après 2024, puisque la trésorerie de la Cades va forcément s'éteindre, la seule somme disponible qui reviendrait effectivement tous les ans serait l'addition de la CRDS (8.5 milliards en 2024) et de la part de la CSG (9.5 milliards en 2024), soit 18 milliards d'euros, par an.

Le système des retraites sera donc bien équilibré?

A cette affirmation, on pourrait y opposer deux objections. La première concerne le déficit qui va se creuser d'ici le remboursement de la dette en 2024. Entre 2020 et 2024, un nouveau trou sera à combler: entre 31,6 milliards d'euros et 68,8 milliards d'euros.

Autre problème sérieux, la CRDS n'a jamais été prévue pour durer. Elle devait même disparaître fin janvier 2009 mais a finalement été prolongée jusqu'à l'extinction de la dette. Elle sera bien supprimée avec la Cades en 2024 (c'est inscrit dans la loi). Dès lors, le gouvernement devra arbitrer : acter la fin de ce prélèvement pour remonter le pouvoir d'achat ou le maintenir sous une autre forme? Et si cet impôt est maintenu, il pourrait bien être réaffecté à d'autres causes urgentes comme la dépendance du grand âge. C'est d'ailleurs ce que réclame un rapport remis au Premier ministre en mars dernier.

Existe-t-il encore des milliards de réserve?

C'est un autre argument brandi par Gilles Raveaud. Il existe bien des réserves : 136,9 milliards d'euros au 31 décembre 2017, selon le Conseil d'orientation des retraites. Certaines caisses sont largement excédentaires grâce à une bonne gestion mais aussi grâce à une démographie favorable. Par exemple, la caisse des avocats compte 67.720 cotisants pour 16.540 bénéficiaires. Par opposition, le régime spécial de la SNCF compte 144.309 cotisants pour 258.319 bénéficiaires.

La CNAVPL, qui regroupe une dizaine de professions (médecins, pharmaciens, architectes, notaires…), affichait de son côté au 31 décembre 2017 une réserve de 24,3 milliards d'euros pour son système complémentaire. La Sécurité sociale pour les indépendants (ex-RSI) affiche 17,4 milliards de réserve.

A ces 136,9 milliards d'euros donc, il convient aussi d'ajouter les actifs du Fonds de réserve des retraites. Le FRR disposait de 32,65 milliards d'euros à fin 2018. Mais il doit verser plus de 2,1 milliards par an à la Cades jusqu'en 2024 (avec un pic de 5,5 milliards d'euros en 2020). En 2024, il devrait ainsi rester autour de 15 milliards d'euros d'actifs, selon les dernières estimations. Soit ainsi, avec les autres réserves, un peu plus de 150 milliards d'euros de "trésor de guerre".

Réserves du systèmes de retraites au 31 décembre 2017
Réserves du systèmes de retraites au 31 décembre 2017 © -

Faut-il utiliser ces sommes pour compenser les régimes déficitaires?

Emmanuel Macron a en partie déjà tranché. C'est non, en ce qui concerne les professions libérales. "On ne prendra à aucune caisse particulière les ressources qu’elle a emmagasinées. C’est impossible juridiquement. Ce sera utilisé pour ces professionnels, jusqu’à extinction des droits de ces professionnels. Ce principe est un droit acquis, qui est protégé constitutionnellement" affirmait-il, lors de l’ouverture de la consultation citoyenne sur les retraites à Rodez, le 3 octobre dernier. Le Premier ministre a confirmé cette décision.

Reste les autres régimes bénéficiaires, et notamment l’Agirc-Arcco, qui possède plus de 70 milliards de réserves. Or, il est prévu qu'il n'y ait plus de régime complémentaire obligatoire avec le nouveau système universel... donc plus de caisses complémentaires à terme. Mais de la même façon, les oppositions sont nombreuses et le gouvernement avance à tâtons sur ce sujet.

Le Fonds de réserve des retraites

Créé en 1999, le Fonds de réserve des retraites (ou FRR) verse chaque année 2,1 milliards d'euros pour rembourser la dette liée aux retraites. Doté de 32,65 milliards d'euros (fin 2018) qu'il investit comme un établissement financier, il réalise des rendements records. Sauf qu'il ne perçoit plus de recettes depuis la réforme de 2010. Reste à savoir ce qu'il deviendra en 2024 après la liquidation de la Cades.

Thomas Leroy